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《環境損害司法鑑定白皮書》全文發佈
發佈時間:2021-06-08 16:10 星期二
來源:司法部

編者按:為全面展示司法鑑定服務環境損害公益訴訟、建設生態美麗中國的獨特優勢和積極作用,在第50個“世界環境日”來臨之際,現將司法部公共法律服務管理局組織編寫的《環境損害司法鑑定白皮書》和10個指導案例予以發佈。


環境損害司法鑑定白皮書

司法鑑定是指在訴訟活動中鑑定人運用科學技術或者專門知識對訴訟涉及的專門性問題進行鑑別和判斷並提供鑑定意見的活動。

環境損害司法鑑定是指在訴訟活動中鑑定人運用環境科學的技術或者專門知識,採用監測、檢測、現場勘察、實驗模擬或者綜合分析等技術方法,對環境污染或者生態破壞訴訟涉及的專門性問題進行鑑別和判斷並提供鑑定意見的活動。環境損害司法鑑定解決的專門性問題包括:確定污染物的性質;確定生態環境遭受損害的性質、範圍和程度;評定因果關係;評定污染治理與運行成本以及防止損害擴大、修復生態環境的措施或方案等。

近年來,全國司法行政機關切實加強環境損害司法鑑定建設和管理,努力推動環境損害司法鑑定規範化、法制化、科學化發展,有效滿足了環境資源訴訟和環境行政執法等鑑定需求,為打贏污染防治攻堅戰,建設美麗中國作出了積極貢獻。

一、 環境損害司法鑑定統一登記制度全面確立

(一)依法商“兩高”

按照《全國人民代表大會常務委員會關於司法鑑定管理問題的決定》(以下簡稱《決定》)規定,根據訴訟需要由國務院司法行政部門商最高人民法院、最高人民檢察院確定的其他應當對鑑定人和鑑定機構實行登記管理的鑑定事項,國家對其實行登記管理。為滿足訴訟活動對環境損害司法鑑定的迫切需求,自2013年以來,司法部按照《決定》規定的商“兩高”程序,與最高人民法院、最高人民檢察院進行多次溝通協調,最終一致同意將環境損害作為新的鑑定事項納入統一登記管理範圍。環境損害司法鑑定是《決定》頒佈10年來第一個經過商“兩高”程序實行登記管理的鑑定事項。

(二)實行統一登記管理

2015年12月,最高人民法院、最高人民檢察院、司法部聯合印發了《關於將環境損害司法鑑定納入統一登記管理範圍的通知》(司發通〔2015〕117號),自此,國家對從事環境損害司法鑑定業務的鑑定人和鑑定機構實行登記管理制度。按照《決定》規定,省級司法行政機關負責對環境損害司法鑑定人和鑑定機構的登記、名冊編制和公告等工作。在訴訟中,對環境損害有關事項發生爭議,需要鑑定的,應當委託列入名冊的環境損害司法鑑定人進行鑑定。

(三)明確基本管理框架

相對法醫類、物證類、聲像資料“三大類”司法鑑定管理,環境損害司法鑑定涉及面廣、技術難度大、鑑定過程複雜,為切實規範環境損害司法鑑定工作,在環境損害司法鑑定管理制度確立之初,更加註重依法、合作、專業、規範、統一、務實,力求破解近年來司法鑑定管理工作面臨的突出問題。2015年12月,司法部和生態環境部(原環境保護部)密切配合,聯合印發了《關於規範環境損害司法鑑定管理工作的通知》(司發通〔2015〕118號),就環境損害司法鑑定實行統一登記管理和規範管理環境損害司法鑑定工作作出明確規定,以高資質、高水平為導向,對環境損害司法鑑定機構設置發展規劃、環境損害鑑定事項範圍、審核登記程序、監督管理工作等建立基本框架、作出總體設計、明確工作路徑,為環境損害司法鑑定行業健康發展奠定了良好基礎。

二、准入登記工作嚴格依法

(一)加快准入登記步伐

為滿足環境資源訴訟、環境行政執法和生態環境損害賠償制度改革等鑑定需求,2018年9月,司法部辦公廳印發《關於進一步做好環境損害司法鑑定機構和司法鑑定人准入登記有關工作的通知》,提出要科學統籌本省份生態環境、自然資源、農業農村、水利、林業草原等不同部門及高等院校、社會機構等科研力量,加快准入一批訴訟急需、社會關注的鑑定機構,鼓勵和引導優質科研院所、高等院校申請准入登記。司法部在全面梳理全國環境損害司法鑑定機構情況基礎上,督促機構少、力量薄弱的省份,加快准入一批訴訟急需、社會關注的環境損害司法鑑定機構;加強工作督導,自2018年9月起,建立環境損害司法鑑定准入登記工作月報告制度,督促各地將准入登記工作動態及時上報,對於落實不力、推諉塞責的有關單位和人員,將嚴肅追責。截至2020年12月底,全國經省級司法行政機關審核登記的環境損害司法鑑定機構達200家、鑑定人3300餘名,已實現除西藏自治區外的省域全覆蓋(其中各地數據詳見下圖),為打擊環境違法犯罪、建設美麗中國提供了有力支撐。

(二)實行專家評審

相對傳統“三大類”鑑定,環境損害司法鑑定涉及專業領域廣、部門多、技術複雜,准入登記工作審核難度大。在《決定》以及《司法鑑定機構登記管理辦法》(司法部令第95號)、《司法鑑定人登記管理辦法》(司法部令第96號)等現有法律和制度規範框架內,2016年10月,司法部、生態環境部聯合印發《環境損害司法鑑定機構登記評審辦法》《環境損害司法鑑定機構登記評審專家庫管理辦法》(司發通〔2016〕101號),將專家評審作為環境損害司法鑑定機構准入的必備環節,明確規定所有申請從事環境損害司法鑑定業務的法人和其他組織、個人,必須經過專家評審符合要求才可准入,並進一步明確了開展專家評審工作的程序、步驟及專家庫的構成等。根據《評審辦法》規定,省、自治區、直轄市司法行政機關應當根據申請人的申請執業範圍,針對申請執業範圍的每個鑑定事項成立專家評審組。專家評審組應當遵守有關法律、法規,按照司法行政機關的統一安排,堅持科學嚴謹、客觀公正、實事求是的原則,獨立、客觀地組織開展評審工作。專家評審組開展評審前應當制定評審工作方案,明確評審的實施程序、主要內容、專家分工等事項。評審的內容包括申請人的場地、儀器、設備等技術條件和專業人員的專業技術能力等。評審的形式主要包括查閲有關申請材料,實地查看工作場所和環境,現場勘驗和評估,聽取申請人彙報、答辯,對專業人員的專業技術能力進行考核,考核後提交由評審專家簽名的專家評審意見書,包括評審基本情況、評審結論和主要依據等內容。評審意見書應當明確申請人是否具備相應的技術條件、是否具有相應的專業技術能力、擬同意申請人的執業範圍描述等。評審結論應當經專家組三分之二以上專家同意。引入專家評審是《評審辦法》的一大亮點,通過嚴把准入關保證環境損害司法鑑定機構的資質和水平。

(三)細化准入條件

為規範環境損害司法鑑定機構的技術條件能力,2018年6月,司法部、生態環境部聯合印發《環境損害司法鑑定機構登記評審細則》(司發通〔2018〕54號),要求各地嚴格按照《細則》規定組織開展環境損害司法鑑定機構登記評審工作,嚴把准入關,為公正、客觀、準確評審環境損害司法鑑定機構提供明確指引,不斷提高環境損害司法鑑定管理工作水平。《細則》針對污染物性質、地表水和沉積物損害、空氣污染、土壤與地下水損害、近海海洋與海岸帶損害、生態系統損害和其他環境損害鑑定七個鑑定事項,分別具體規定了環境損害司法鑑定機構登記評審的程序、評分標準、專業能力要求、實驗室和儀器設備配置要求等,規定對鑑定機構的評審以技術水平為核心,對鑑定人的構成以及實驗室條件提出了明確具體的要求,評審專家應當在總量控制、有序發展的原則下,嚴格執行評審標準,保證鑑定機構質量。《細則》的出台,為推動環境損害司法鑑定機構高資質、高水平發展奠定了堅實基礎。

針對環境損害司法鑑定執業管理範圍和事項不夠細化等問題,在制定出台《細則》基礎上,2019年5月,司法部、生態環境部聯合印發《環境損害司法鑑定執業分類規定》(司發通〔2019〕56號),將環境損害司法鑑定七大類鑑定事項細化為47個執業類別,對各執業類別的具體鑑定內容作出了詳細説明,對於更加清晰準確地界定環境損害司法鑑定機構和鑑定人執業類別和範圍,方便環境損害司法鑑定委託,切實提高環境損害司法鑑定管理工作的針對性、規範性和科學性具有重要意義。

三、環境損害司法鑑定執業環境不斷優化

(一)推進標準統一

目前,與環境損害司法鑑定有關的技術規範和標準數量多、涉及面廣,既有國家標準化管理部門發佈的相關標準,也有生態環境部、自然資源部、農業農村部、水利部等部門依據部門職責編制的特定領域技術規範及行業標準等。但總體上看,在很多環境損害司法鑑定領域仍存在技術規範和標準空白或滯後等問題,亟待進一步規範、整理、補充和修改。為切實解決鑑定週期長、技術規範和標準不統一的問題,司法部加強與有關部門、科研機構、專家學者的聯繫與協作,自2017年以來開展了環境損害鑑定評估標準彙編工作,歷時2年,目前已經向社會公開出版《生態環境損害鑑定評估法律法規與標準彙編》(上中下卷),為滿足當前環境損害司法鑑定工作需要,引導環境損害司法鑑定人科學正確適用環境損害司法鑑定技術規範和標準打下基礎。同時,司法部積極依託行業優質資源和研究力量,加強標準制定、修訂和推廣實施工作,2020年5月,司法部發布《耕地和林地破壞司法鑑定技術規範》(SF/T 0074—2020),規定了耕地和林地破壞司法鑑定的委託與受理、鑑定程序和方法及鑑定意見的要求,適用於環境損害司法鑑定領域中土地性質為耕地和林地的土地破壞鑑定。

(二)加強案例指導

為宣傳環境損害司法鑑定功能作用,指導各機構開展環境損害司法鑑定工作,要求各地加大案例報送力度,鼓勵參與環境損害司法鑑定工作的鑑定人積極參與案例編寫,將案例報送和“12348中國法網”司法行政(法律服務)案例庫收錄數量作為評價鑑定機構能力水平的重要指標。每個鑑定機構原則上每個月至少向本省(區、市)司法廳(局)報送一篇鑑定案例,豐富環境損害司法鑑定案例類型,重點加強涉及污染物性質、土壤和地下水、地表水和沉積物、海洋、生態環境等的綜合性鑑定案例,充分體現案例的多樣性和多領域特點,不斷提高環境損害司法鑑定業務水平。同時,選取鑑定過程嚴謹、論證充分、案件典型且貼近百姓生活的指導性案例及時編寫發佈,及時宣傳環境損害司法鑑定助力美麗中國建設的實踐和舉措,不斷提高社會知曉度,為環境損害司法鑑定行業發展營造良好輿論氛圍。

(三)加強鑑定人隊伍建設

為強化環境損害司法鑑定人法治思維,提高能力素質,適應環境損害司法鑑定技術方法不斷更新和複雜案件不斷湧現的情況,2020年12月8日至10日,舉辦了全國環境損害司法鑑定人在線培訓班。培訓班精心邀請相關專家學者和優秀司法鑑定人,共講授16節課程,涵蓋政治理論、法律法規、程序規範、專業技術等內容。來自全國29個省(區、市)和新疆生產建設兵團共計2000餘名學員參加培訓,取得良好效果。同時,為適應新時代公共法律服務體系建設需要,提高司法鑑定人隊伍政治素質、法律素養、專業技能和職業道德水平,提高司法鑑定質量和公信力,2021年1月,司法部印發《司法鑑定教育培訓工作管理辦法》(司規〔2021〕1號),明確提出制定教育培訓方案,科學規劃、合理統籌教育培訓基地、教材、師資等建設,細化考核評估和學時管理要求,為加強環境損害司法鑑定人隊伍建設奠定了堅實基礎。近幾年,全國各地舉辦不同形式的培訓班對環境損害司法鑑定人進行培訓,進一步提高司法鑑定人業務素質和職業道德水平,加強專業知識學習和業務能力培訓。

(四)從嚴監督管理

近年來,司法部多次下發通知,開展“雙隨機、一公開”監督抽查,不斷加大環境損害司法鑑定機構和鑑定人監管力度。建立健全環境損害司法鑑定黑名單制度與退出機制,對環境損害司法鑑定機構和鑑定人失信情況進行記錄、公示和預警,對於存在違規收取高額費用、無故拖延鑑定期限、無正當理由拒絕接受鑑定委託、與有關人員串通違規開展鑑定等不良執業行為,或其他違反司法鑑定管理規定行為的鑑定機構和鑑定人,納入環境損害司法鑑定黑名單,及時向社會公開,並推送給委託人,在委託前進行警示。同時拓展信息渠道,完善舉報機制,鼓勵有關單位和個人及時向司法行政機關舉報鑑定機構委託受理工作中的違法違規問題。全面核查執業範圍,動態瞭解、掌握環境損害司法鑑定業務開展情況,及時註銷不符合法定要求的鑑定機構和鑑定人。

四、環境損害司法鑑定服務黨和國家大局

(一)積極參與和支持檢察公益訴訟

2019年1月,司法部與最高人民檢察院、生態環境部及國家發展和改革委員會等部門聯合發佈《關於在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》,就充分發揮各部門職能作用,在檢察公益訴訟中加強協作配合,合力打好污染防治攻堅戰,探索建立檢察公益訴訟中生態環境損害司法鑑定管理和使用銜接機制,共同推動生態文明建設提出明確要求。為支持檢察環境公益訴訟,解決司法鑑定費用高難題,2019年5月,司法部辦公廳發佈的《關於進一步做好環境損害司法鑑定管理有關工作的通知》指出,要及時推出一批檢察公益訴訟中不預收鑑定費的鑑定機構,全面梳理本省份已登記環境損害鑑定機構情況,主動與鑑定機構對接溝通,鼓勵引導綜合實力強、高資質高水平環境損害司法鑑定機構在不預先收取鑑定費的情況下,能夠及時受理檢察機關委託的環境公益訴訟案件,依法依規開展鑑定活動,出具鑑定意見,未預先收取的鑑定費待人民法院判決後由敗訴方承擔。對於積極主動承擔環境公益訴訟業務且不預收鑑定費的鑑定機構,各地要在政策、資金等方面給予扶持。此後,司法部組織開展了檢察公益訴訟中不預先收取鑑定費用的環境損害司法鑑定機構推薦工作,各地司法行政機關共推薦首批58家在檢察公益訴訟中不預先收取鑑定費用的環境損害司法鑑定機構,供各級檢察機關在辦理檢察公益訴訟案件時選擇委託,為檢察機關辦理環境公益訴訟案件提供有力支持。

(二)服務長江經濟帶司法鑑定協同發展

長江經濟帶11省市,生態地位重要、綜合實力較強、發展潛力巨大。推動長江經濟帶發展是黨中央作出的重大決策,是關係國家發展全局的重大戰略。司法鑑定制度作為一項重要的司法保障制度,在服務和保障長江經濟帶發展中具有重要作用。特別是環境損害司法鑑定在保障長江經濟帶的生態安全和綠色發展方面提供重要的證據支撐。2018年6月,印發《司法部關於全面推動長江經濟帶司法鑑定協同發展的實施意見》(司發〔2018〕4號),提出以健全統一司法鑑定管理體制為目標,以環境損害司法鑑定為先導,推動長江經濟帶11省(市)司法鑑定規劃佈局、管理措施、執業規範、質量建設等的一體化,不斷提高司法鑑定發展質量和水平,在更高格局、更大範圍內推進司法鑑定行業規範、健康、有序、協同發展,引領和推動全國司法鑑定行業轉型升級,保護長江母親河,服務長江經濟帶發展。

(三)服務黃河流域高質量發展

為充分發揮環境損害司法鑑定功能作用,助力黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略,2019年10月24日,司法部和山東大學共同組建“生態環境損害司法鑑定理論研究與實踐基地”,同日在山東大學青島校區舉辦“黃河生態文明專家論壇暨生態環境損害司法鑑定理論研究與實踐基地成立”儀式。通過部校緊密合作,建立完善環境損害司法鑑定理論及技術體系,探索環境損害司法鑑定高端人才培養模式,組建環境損害司法鑑定技術交流與大數據網絡共享智能平台和高端智庫,促進理論與實踐的高度融合,以環境損害司法鑑定服務黃河流域生態保護和高質量發展。

同時,主動融入京津冀協同發展,着力推動京津冀三地在環境損害鑑定管理、開展監督檢查等方面政策協同,三地統一的登記評審專家庫已經建立,統一的准入登記政策正在加緊研究制定。

責任編輯:武卓立
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